Der Philosoph Samuel von Pufendorf (1632–1694) definierte den Begriff „Lotto“ als ein Mittel, das die Erzielung eines Gewinnes verspricht, „indem jemand aus einem Gefäß, darinnen eine Anzahl beschriebener und unbeschriebener Zettel ist, für Geld einen oder mehrere Zettel herauszuziehen darf, und dasjenige, was auf dem Zettel beschrieben, für sich bekommt.“ Er verglich die Lotterie mit einer Kollekte „da man mit Manier von den Leuten das Geld bekommet, welches sie sonst entweder gar nicht, oder wenn man ihnen eins auferlegt, nur mit Murren und Ungedult gegeben hätten.“ Er sah aber auch die Nachteile, die mit diesen Praktiken verbunden sein können. Aus reiner Gewinnsucht veranstaltete Lotterien lehnte er ab.

Der Autor des Artikels „Lotterie“ in Johann Heinrich Zedlers Grosses vollständiges Universal-Lexicon Aller Wissenschafften und Künste befasste sich mit der Frage, inwiefern Gottes Vorsehung die Austeilung des „Lotterien-Glücks“ zu beeinflussen vermag und gelangte zur Erkenntnis, „dass der Schöpfer wie im wirklichen Leben, indem er dem einen ein gutes, dem anderen ein mittelmäßiges, dem dritten aber ein schlechtes Los zuweist, auch bei der Lotterie die Hand im Spiel hat.“ Er vermutete, dass Gott „entweder die Hände derjenigen, welche die Zettel vor der Ziehung der Lotterie mischen, oder aber die Hände derjenigen, die solche hernach ziehen, dergestalt regiere, dass sie nothwendig so und nicht anders mengen und greifen können.“

Als praktisches Mittel zur Geldbeschaffung entdeckt wurde das Lotto von den Genuesen im 15. Jahrhundert. Ursprünglich diente das Los dazu, um jährlich die Ratsmitglieder neu zu bestimmen. Die Genueser schrieben zu diesem Zweck neunzig Namen auf Zettel und zogen verdeckt fünf aus diesen neunzig. Aus der Bestimmung des neuen Stadtrates entwickelte sich ein reger Wettbetrieb, aus dem sich später das Lotto entwickelte, in dem die Namen durch Zahlen ersetzt wurden, das erste „5 aus 90“. Als erster, der dieses Zahlenlotto privat als reines Glückspiel anbot, ist der Genuese Benedetto Gentile überliefert. Schon damals fanden sich viele begeisterte Lottospieler und sorgten für hohe Umsätze. Da dieses einfache Geschäftsprinzip große Gewinne für den Veranstalter einbrachte, ging das Recht Lotterien zu veranstalten auf die jeweiligen Herrscher oder Regierungen über. An den Königs- und Fürstenhöfen war es eine schöne Einnahmequelle. Auch heute noch ist diese Regelung weltweit üblich. An private Betreiber werden höchstens Konzessionen für Lotterien vergeben.

Der Losverkauf für die erste in England durchgeführte Lotterie begann am 11. Januar 1569 bei der Westtür der Saint Paul's Cathedral in London. Der Erlös sollte dazu dienen, Geld für öffentliche Aufträge wie etwa den Hafenausbau oder Brückenbauten zu mobilisieren. Eine der ersten großen Lotterien auf deutschem Boden wurde 1614 in Hamburg ausgespielt.

Eines besonders großen Zustromes erfreute sich eine Lotterie, die 1694 in England abgehalten wurde. Die Idee zu deren Ausrichtung wurde aus der Not heraus geboren, „denn als der König eine gute Summe baren Geldes eilfertig bedurfte und das Parlament den ganzen Jenner damit zubrachte (zu überlegen), wo solches herzunehmen, gab einer den Vorschlag, eine Lotterie von einer Million Pfund Sterling anzurichten“. Und tatsächlich, der gewünschte Erfolg ließ nicht lange auf sich warten. Innerhalb von nicht einmal einem halben Jahr wurde die gewünschte Summe aufgebracht und sogar noch weit übertroffen.

Auch in Holland, namentlich in Amsterdam, Utrecht und Amersfoort wurden Lotterien und Glückstöpfe veranstaltet. Für die Lotterie in Amersfoort sollen nicht weniger als 16.000 Lose ausgegeben worden sein, jedes mit einem Wert von 25 Gulden. Die Ziehung, die am 25. Februar 1695 begann, währte über vier Wochen. Der höchste Preis soll 75.000 Gulden betragen haben. Der Stadt selbst verblieb ein Profit von immerhin 30.000 Gulden, welches – so vermeint Zedler – „zwar ein geringes war, doch trug die gute Nahrung von dem ganz ungemeinen Zulauf der Fremden, da alle Häuser bis unter die Dächer voll gestecket, ein weit größeres ein.“ Weitere Lotterien folgten, und zwar in einer solchen Menge, dass man den Eindruck gewann, es in diesem volksreichen Land keine 1000 Personen waren, die nicht ihr Glück im Lotteriespiel versuchten (Zedler). Da viele Lotterien ohne Erlaubnis des Staates gehalten wurden und zahlreiche Missbräuche vorkamen (manche Lotterien enthielten fast nur Nieten), wurden sie in Holland schließlich verboten. Dies tat dem Glücksspiel allerdings keinen Abbruch, denn man spielte eben in Frankreich weiter. Dort wurde im Mai des Jahres 1700 zur Bezahlung der königlichen Schulden eine Lotterie von 10 Millionen französischen Pfund , bestehend aus viermal hunderttausend Losen, jedes zu 2 Louisdor, ausgerichtet. Zumindest dieser Lotterie war nicht der gewünschte Erfolg beschieden, „obgleich ein jedes Collegium eine gewisse Zahl zu nehmen gezwungen worden.“

In Österreich wurde unter der Regierung der Kaiserin Maria Theresia im Jahre 1751 eine Lotterie mit 90 Nummern mit der amtlichen Bezeichnung „Lotto di Genova“ eingeführt und versteigert. Anfänglich fehlte es gänzlich an Bewerbern und es dauerte ein volles Jahr, bis schließlich Graf Cataldi das Privileg erwarb. Da das Geschäft aber nur sehr schleppend lief, ließ sich Cataldi nach Beendigung der zehnjährigen Pachtfrist nur unter der Bedingung auf eine Verlängerung ein, dass den Untertanen das Spielen in ausländischen Lotterien bei Androhung von Geld- und Leibesstrafe verboten werde. Die Ursachen für diese Startschwierigkeiten lagen wohl darin, dass es beim Adel und in der Armee vielfach noch als unehrenhaft galt, im Lotto zu spielen, die arbeitende Bevölkerung wiederum hatte bei den damaligen kargen Lohnverhältnissen nichts zu verspielen.

1773 stieg das große Bankhaus Barara & Comp. in das Lottogeschäft ein und erwirtschaftete schon nach kurzer Zeit bedeutende Gewinne, die sofort in neue Filialen investiert wurden. Indem gezielte Gerüchte von märchenhaften Gewinnen ausgestreut wurden, wurde das einfache Volk immer mehr für dieses Art des Glücksspieles vereinnahmt.

Die Sucht nach Geld und Reichtum war unermesslich, gleichzeitig aber stieg auch der Aberglaube. Die Lottopropheten nehmen – so schrieb damals eine renommierte österreichische Zeitung – zur Sterndeuterei, zur Totenbeschwörung, zum Schwindel und Betrug Zuflucht, um das Volk seiner sauer erworbenen Pfennige zu entäußern. Bekannt ist ein 1774 verteiltes Flugblatt mit der Überschrift „Fürtreffliche, geheimnisvolle Rechenpraktiken zur Auffindung von Nummern der Lottokunst nebst Vormerk- und Anweisung zur glorreichen Entdeckung der Glückswurzel“, welches auf der Wiener Messe reißenden Absatz fand. Das Lottospiel wurde zum sittlichen Contagium, welches soziale Erscheinungen seltsamster Art hervorrief. Ein kritischer Beobachter des Lottos schrieb noch im ausgehenden 19. Jahrhundert: „Galgenholz war ein gesuchter Artikel und um den Strick eines Gehenkten erhob sich ein erbitterter Streit, denn – so glaubte die einfältige Bevölkerung – unter den Kopfpolster gelegt, könnten derartige Requisiten die Glücksnummern in das Gehirn des hoffenden Schläfers zaubern.“ Kein Wunder, dass das Geschäft mit dem Lotto immer mehr zu blühen begann. Die Kehrseite der Medaille war aber, dass auch der Pachtzins für die Konzession immer höher stieg. 1778 betrug er bereits zwölftausend Gulden, welche Summe an das Universal-Kammerzahlamt abgeführt und zumindest zum Teil an die Kassen der Armen-, Waisen- und Korrektionshäuser, verteilt wurde. Kaiser Joseph II. hat sich mit dem Gedanken getragen, das Lottospiel gänzlich aufzuheben. Da die finanziellen Gegenargumente dies jedoch nicht erlaubten, beschränkte er sich schließlich darauf, die Spielwut und den damit verbundenen Aberglauben einzudämmen. Kaiser Leopold II. hingegen war dem Lotto alles andere als abhold, er und sein Hofstaat sollen eine der besten Kundschaften des Generalpächters gewesen sein. Unter Kaiser Franz II. ging die Lotterie in die Verwaltung des Staates über und bildete fortan einen Zweig des Finanzministeriums, der enorme Gewinne abwarf. Dennoch kämpften die Gegner des Glücksspieles noch Jahrzehnte später gegen den Fortbestand des kleinen Lottos an, denn – so lautete einer ihrer Begründungen – „die Capitalbildung solle immer nur auf dem Wege der vermehrten Arbeitskraft fortschreiten, das Lottospiel ist kein geeignetes Mittel, den wirtschaftlichen Fortschritt zu begünstigen. Überall, wo nicht das Zinserträgnis des Einkommens, sondern dieses selbst riskiert wird, ist die ökonomische Einbuße die wahrscheinlichste Folge. Selbst Gewinnste, und wären sie noch so beträchtlich, gleichen dieselbe nicht aus, weil ein nicht durch Arbeit erworbenes Vermögen des moralischen Werthes entbehrt und überall dort, wo es nicht einem festen, soliden Unternehmen einverleibt wird, eben so leicht zerrinnt, wie es gewonnen wurde“.

In Deutschland ist die staatliche Lotterie „6 aus 49“ durch ihre öffentliche Auslosung im Fernsehen sehr beliebt. Nach dem Zweiten Weltkrieg schrieb Westberlin am 16. August 1945 eine erste Stadtlotterie zur Förderung des Wiederaufbaus aus, die 350.000 Reichsmark einbrachte. In sämtlichen Besatzungszonen wurden darauf Lottosysteme vorbereitet. Ebenfalls noch 1945 begann in der sowjetischen Besatzungszone die sächsische Landeslotterie. Am 11. Januar 1953 führte Berlin das Lotto mit der Spielformel „5 aus 90“ ein. Später gründeten am 30. Juni 1955 die Länder Hamburg, Schleswig-Holstein, Bayern und Nordrhein-Westfalen das Lottounternehmen Deutscher Lottoblock. Das war möglicherweise auch eine Reaktion auf die Einführung landesweiter Zahlenlotto-Spielangebote in der Deutschen Demokratischen Republik ab Januar 1954 und rechtlich durch Verordnung vom 4. März 1954. Zuständig war in der DDR der VEB Zahlenlotto mit Sitz in Leipzig unter Aufsicht des Ministeriums für Finanzen. Rund 60 % der eingezahlten Spieleinsätze sollten zur Gewinnausschüttung kommen und 10 % waren als Lotteriesteuer abzuführen gewesen. Die erste gemeinsame Ziehung von Lottozahlen in der Bundesrepublik Deutschland erfolgte öffentlich am Sonntag, dem 9. Oktober 1955 im Hamburger Hotel „Mau“ mit „6 aus 49“. Zwei Waisenmädchen zogen abwechselnd die sechs Zahlen in der Reihenfolge 13-41-3-23-12-16. Erst einige Monate später wurde der erste Millionengewinn an den Bauarbeiter Willi Strauch aus Aachen vergeben. Die anderen Bundesländer folgten sukzessive: Bremen ab dem 13. Mai 1956, Niedersachsen ab dem 10. Juni 1956, Hessen ab dem 2. September 1956, Rheinland-Pfalz ab dem 2. Dezember 1956, Saarland ab dem 6. Januar 1957, Baden-Württemberg ab dem 13. April 1958, Berlin ab dem 4. Oktober 1959. In der DDR bzw. in den neuen Bundesländern wurden zwischen 1954 und 1992 die Spielarten Sportfesttoto 6 aus 49, Lotto-Toto 5 aus 45, Zahlenlotto 5 aus 90 (bis 1985) und Tele-Lotto 5 aus 35 (ab 1972) angeboten. Ab 1992 übernahmen die neuen Bundesländer die Angebote des Deutschen Lottoblocks.

Eine Zusatzzahl verlieh erst am 17. Juni 1956 dem Spiel zusätzliche Attraktivität. Am 4. September 1965 wurde die Ziehung der Lottozahlen erstmals live im Fernsehen übertragen. Lotto am Mittwoch folgte am 28. April 1982 zunächst mit der Spielformel „7 aus 38“, ab dem 19. April 1986 dann mit der Formel „6 aus 49“. Damit sich auch bei den durch die Wiedervereinigung höheren Mitspielerzahlen öfter ein gut gefüllter Jackpot durch das Nichtbesetzen der höchsten Gewinnklasse ergibt, konnten sich die Lottospieler am 7. Dezember 1991 über die Superzahl freuen. Diese Zahl ist die letzte Ziffer der Losnummer vom Tippschein. Auch die Klassenlotterien Spiel 77 und Super 6 mit ihren garantierten Gewinnen können durch die Losnummer mitgespielt werden.

Nachdem Lottospiele fast 50 Jahre lang ausschließlich von staatlichen Gesellschaften betrieben worden waren, erteilte die letzte DDR-Regierung 1990 mehrere Lotterielizenzen. Die Gültigkeit für einzelne Bundesländer oder das gesamte Bundesgebiet ist derzeit Gegenstand mehrerer Gerichtsverfahren. 1994 beantragte die von mehreren gemeinnützigen Organisationen getragene Stiftung Umwelt und Entwicklung in allen Bundesländern Lizenzen für eigene Lotterien, die jedoch zunächst abgelehnt wurden. Nach mehreren Verwaltungsgerichtsprozessen wurde 2003 in Nordrhein-Westfalen die Lotterie „Unsere Welt“ unter strengen Auflagen genehmigt, die aber nach 15 Monaten wieder eingestellt wurde.

Bezüglich der Namensgebung hat der Bundesgerichtshof durch Beschluss vom 19. Januar 2006 [1 ZB 11/04] entschieden, dass Lotto ein Sammelbegriff für Zahlenglücksspiele ist und deshalb nicht als Wortmarke geschützt werden kann.

Seit einigen Jahren gibt es auch Internet-Lotterien, diese sind nicht mit Tippeintragungsdiensten zu verwechseln. Anbieter von Internet-Lotterien veranstalten eigene Ziehungen, die nichts mit der staatlichen Lotterie zu tun haben. Gezogen werden je nach Anbieter beispielsweise 7 aus 49, 6 aus 49, 6 aus 32 oder auch 7 aus 50. Manche Anbieter veranstalten auch parallel mehrere verschiedene Ziehungen mit verschiedenen Preisen. Die Gewinnchance pro Ziehung ist zwar nicht größer oder vielleicht sogar kleiner als beim staatlichen Lotto, allerdings sind die meisten Internet-Lotterien werbefinanziert und damit gebührenfrei. Außerdem veranstalten die meisten Internet-Lotterien tägliche Ziehungen. Um teilzunehmen, muss man volljährig sein und sich einmalig anmelden, man kann sich dann zur Tippabgabe mit der E-Mail-Adresse und/oder einem Passwort täglich einloggen. In der Regel gibt es für die Tippabgabe drei Möglichkeiten: 1. Man wählt die Tippzahlen manuell, 2. Man lässt einen Zufallstipp generieren, 3. Man speichert eine Tippkombination ab, die man jedoch täglich manuell aufrufen muss. Die Gewinne können Sach- oder Geldpreise sein. Zusätzlich bieten manche Anbieter wöchentliche oder monatliche Sonderpreise an. Ein Identitätsnachweis ist für den Erhalt eines Gewinnes zwingend. Manche Internet-Lotterien bieten gebührenpflichtige Zusatzangebote an, wie beispielsweise automatische Tippeintragungen oder weitere Gewinnspiele.

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